导语：今年以来，关于以货拉拉为代表的网络货运平台规范发展的话题被广泛关注，为加强和改进网络货运平台管理，保障用户的人身和货物安全， 公安部道路交通安全研究中心组织人员进行了专题研究，深入剖析网络货运平台的发展现状、存在问题，并提出加强和改进网络货运平台管理的相关对策建议，以期为相关部门提供参阅。
随着互联网技术的广泛应用和市场需求的变化，商品交易市场空前活跃，城市内部的各种货物流通需求日益高涨。2019年，我国同城货运的市场规模达1.3万亿元，较2018年同比增长7.8%；运货量达20.3万亿吨，同比增长3.57%。在这种情况下，以货拉拉为代表的网络货运平台应运而生，并快速发展。
货拉拉基本情况
2013年10月，货拉拉在香港创立，旨在通过共享模式整合社会运力资源，依托移动互联、大数据和人工智能技术，搭建“方便、科技、可靠”的货运平台。2014年12月，货拉拉正式进入内地市场，作为货运界的后起之秀，迅速发展成为网络货运行业的头部企业。截至2020年9月，货拉拉已覆盖我国352个大陆城市及香港地区、台湾地区，平台月活跃驾驶人数达48万，月活跃用户数达720万。
? 人车准入环节，驾驶人需要提供手机号和“三证”（驾驶证、行驶证、身份证，4.5吨及以上货车驾驶人提供普通货车运输证和驾驶人从业资格证），缴纳保证金，接受约半小时的安全教育培训。驾驶人首月需要交纳会员费，之后每月自愿交纳会员费，会员级别分为超级、中级、低级，高级别会员享有优先接单权，交纳会员费的驾驶人接单后平台不收取佣金。未交纳会员费的驾驶人，每天允许通过平台接两单，平台收取运费的15%作为佣金。
? 在线下单环节，用户首先选择车型（包括小面包车、中面包车、小货车、小型平板车、中货车、大货车），然后选择是否安排人员跟车（最多2人跟车），完成上述选项后支付运费。驾驶人接单后与用户确定货物数量、类型等具体信息。
图：一辆行驶中的货拉拉面包车
货拉拉等网络货运平台
发展过程中存在的问题
网络货运实现了分散运输资源的集约整合、精准配置，解决了目前货运物流行业普遍存在的运力空驶、长时间等货等突出问题，有效减少了交易链条、降低了交易成本，是促进物流降本增效的新方法。但是 部分网络货运平台为实现“扩张快、成本低”的目标，千方百计规避自身在车辆人员合规准入、服务安全管理等关键环节的主体责任，网络平台责任难压实、监管跟进不及时等问题相继涌现。
1
平台主体责任长期不落实，安全风险不确定性加大
为增加城市覆盖率和提高驾驶人注册数量，网络货运平台追求快速扩张，未严格落实安全主体责任。
? 人车准入门槛低。平台 仅要求驾驶人上传“三证”或“五证”进行审核，不涉及驾驶人的背景核查、驾驶技术、安全意识、车辆安全性能等方面。而且平台 对车辆型号没有严格限制，将面包车列入备选车型。
? 安全管理不完善。平台在功能和管理上存在缺失，安全事件应对机制不健全，异常订单不能及时发现，缺少全程录音功能和安全预警功能，在驾驶人偏航后也不能及时介入。
? 货物监管不到位。驾驶人通过电话方式向用户了解货物信息，往往存在货单不符问题。平台方面只是提醒驾驶人不得违规载货和拍照上传，而 对装载物品是否属于危险品、易燃易爆物、违禁物品未进行实质性审查，且对货物运输过程无动态的审核监管。
2
网络货运车辆交通违法多发，交通安全隐患突出
由于平台审核不严，管理乏力，加之货运驾驶人普遍交通安全意识淡薄，网络货运车辆交通违法多发，存在严重交通安全隐患。
? “客车载货”乱象高发。 由于客车适合跑同城、不受限行的优点，部分驾驶人将小客车拆改座位后在平台上注册为货车。这些车辆不符合货运装载条件，极易引发安全事故。 2017至2020年相比2013至2016年，城市道路查处客车违反规定载货同比上升92.1%，发生交通事故致人死亡同比上升42.9%，其中14-16时发生交通事故及致人死亡最为集中。
? “货车载客”时有发生。 《道路交通安全法》第五十条规定，禁止货运机动车载客；货运机动车需要附载作业人员的，应设置保护作业人员的安全措施。但由于网络货运平台不约束，驾驶人为牟利，用户图方便，运送货物时往往会有1-2人跟车，甚至部分用户将网络货运车辆作为网络预约出租汽车使用，以“货”代“客”现象屡禁不止。 2017至2020年相比2013至2016年，城市道路查处货车违反规定载客违法行为同比上升90%。
? 粘贴车身广告影响视线。 为提高企业知名度，平台往往要求网络货运车辆在后车窗玻璃粘贴全覆盖式广告，影响驾驶人视线。 2017至2020年相比2013至2016年，城市道路查处机动车喷涂、粘贴标识或者车身广告影响安全驾驶违法行为同比上升1.5倍，由此引发的交通事故起数同比上升2.14倍，致人死亡同比上升50%。
3
监管跟进不及时，网络货运发展缺少长远规划和引导
作为新经济业态，货拉拉等网络货运平台长期处于法律法规的“空白地带”，监管措施不到位。2019年9月，交通运输部会同国家税务总局印发 《网络平台道路货物运输经营管理暂行办法》，规定了网络货运经营是指承担承运人责任的道路货物运输经营活动，同时明确了网络货运经营不包括仅为托运人和实际承运人提供信息中介和交易撮合等服务的行为。但是，《网络平台道路货物运输经营管理暂行办法》 并没有将货拉拉等网络货运平台纳入管理范畴，也没有法律法规明确货拉拉等网络货运平台承担承运人责任，同时，货拉拉等网络货运平台车辆和驾驶人准入条件、平台和驾驶人劳务关系等也都缺少具体规定。
4
交通运输行业改革配套措施不健全，后续管理缺乏有效抓手
2018年以前，交通运输部门规定对驾驶人申请使用4.5吨及以下普通货运车辆从事运输经营活动的，需要办理道路运输证和驾驶员从业资格证。为深化交通运输“放管服”改革，2018年底，交通运输部办公厅发布《关于取消总质量4.5吨及以下普通货运车辆道路运输证和驾驶员从业资格证的通知》，要求自2019年起，各地交通运输管理部门不再为总质量4.5吨及以下普通货运车辆办理道路运输证和驾驶员从业资格证。 目前，4.5吨及以下普通货运车辆和驾驶人不需任何审批就可从事运输经营活动，网络货运平台也不需要审核4.5吨及以下普通货运车辆的道路运输证和驾驶人从业资格证，降低了车辆从事货运业务的门槛，安全隐患突出。
加强和改进网络货运平台管理的
对策建议
为加强和改进网络货运平台管理，促进网络货运长远健康发展，提出如下意见建议：
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坚持问题导向，切实履行主体责任
网络货运平台是整合配置运输资源的服务提供者，也是行业秩序的维护者，应当履行好责任义务，依法运营，严格管理，筑牢安全防线。
? 严格准入审核。积极与有关部门合作，扩充数据源，对拟加入平台的驾驶人和车辆进行实质性审核。 一方面，对驾驶人开展身份信息审核、背景筛查、安全素养考核，如是否取得相应准驾车型机动车驾驶证、危险驾驶犯罪记录、吸毒记录； 另一方面，开展车辆类型、技术性能的审核，确保“人证一致”“人车一致”“线上线下车辆一致”。
? 加强科技应用。借助当前人工智能、大数据技术， 采取行程录音、行程分享、信息核验卡、偏航介入、AR识货、一键报警、行程位置保护等多项措施，保障司乘双方的安全，助推行业向精细化管理方向发展。
? 加强宣传教育。定期组织开展针对驾驶人的宣传教育， 探索实行货运驾驶人学习法律法规和安全知识时长积分制，提高驾驶人交通安全意识。 将接单优先等级与驾驶人服务质量、培训教育、交通违法、交通肇事等因素相关联，倒逼驾驶人提高服务意识，安全守法运营。
2
运用法治手段，着力解决突出问题
? 根据《电子商务法》第十三条规定：电子商务经营者销售的商品或者提供的服务应当符合保障人身、财产安全的要求和环境保护要求。 货拉拉等网络货运平台作为货运资源居间介绍的电子商务平台，有义务确保提供的承运服务符合保障人身、财产安全的要求。
? 根据《电子商务法》第三十八条第二款规定：电子商务平台对消费者未尽到安全保障义务，造成消费者损害的，依法承担相应的责任。具体而言， 货拉拉平台有义务为货运用户提供合格的货运驾驶人，当驾驶人在承运过程中出现过错，导致用户发生损害的，平台也应承担相应的赔偿责任。
? 《反恐怖主义法》第八十六条规定：电信、互联网、金融业务经营者、服务提供者未按规定对客户身份进行查验，或者对身份不明、拒绝身份查验的客户提供服务的，主管部门应当责令改正，并进行相应的处罚。因此， 对于货拉拉等网络货运平台造成托运人人身或财产损失的，可以鼓励、支持被害人及其亲属提出民事诉讼，向平台要求损失赔偿； 构成违法的，推动交通运输等行政主管部门依法追究行政责任； 构成犯罪的，依法追究刑事责任。
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创新监管模式，提升监管能力水平
积极探索创新监管模式，用好短期治理、长期引导政策工具，既为货运驾驶人和车辆打造安全运营的环境，也为净化货运市场环境提供有利条件。
? 纳入管理范畴。修改《网络平台道路货物运输经营管理暂行办法》，将货拉拉等网络货运平台纳入管理范畴， 进一步明确网络货运平台的经营条件、承运人责任、车辆和驾驶人准入条件、劳务关系， 加强对网络货运平台公司、车辆和驾驶人的资质审查和证件核发管理。
? 强化统一监管。交通运输部组织 优化完善网络预约出租汽车监管信息交互平台，纳入网络货运车辆信息，实现网络预约出租汽车与网络货运车辆同等监管，并推进与平台公司、省市监管平台对接和数据交换共享，实时掌握驾驶人身份、车辆运行轨迹，及时发现问题、消除隐患。
? 加强执法管理。交通运输部门牵头会同公安、市场监管等部门定期开展针对网络货运车辆的专项整治行动， 加大路面查处力度，严查4.5吨以上货运车辆和驾驶人资质、4.5吨及以下车辆改装、客车载货、非法营运等违法行为，规范网络货运车辆经营。
? 坚持“放管并重”。交通运输部门加强4.5吨及以下普通货运车辆事中事后监管，研究探索实施网上备案制度，避免漏管失控。
4
便利货车通行，压缩“客改货”空间
按照公安部交管局《关于进一步规范和优化城市配送车辆通行管理的通知》（公交管〔2018〕552号）和《关于优化和改进城市配送货车通行管理工作的指导意见》（公交管〔2020〕383号）的要求， 各地公安交管部门加强与交通运输、商务等部门协作，科学制定通行管理政策，合理设置货车禁限行范围，规范设定车辆禁限行标准，推广货车路线导航，为货运车辆进城通行提供便利。
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借助社会力量，制定行业标准规范
推动中国物流与采购联合会等行业协会联合相关网络货运平台制定城市网络货运平台安全运营规范、信用评价体系等团体标准，规范网络货运平台驾驶人、车辆准入条件等，推进网络货运安全规范发展。 鼓励行业协会等社会组织积极向企业宣贯产业政策，引导企业贯彻落实国家法规制度及标准规范，加强行业自律，规范企业经营行为，推动网络货运发展模式创新。
